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關于改革完善自然保護地體系的十條建議

  發布日期:2019-10-30 09:25  瀏覽量:

  民建會員,國家海洋局第一海洋研究所生態研究中心研究員陳尚反映:我國不同行政主管部門設立的各類自然保護地包括自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園、森林公園、濕地公園、沙漠公園、草原公園、海洋公園、大氣公園、冰川公園、農業公園、沙化土地封禁保護區、水利風景區、草原風景區、飲用水源地保護區、生境保護點、海洋特別保護區、種質資源保護區、自然保護小區、城市濕地公園,共21種,普遍存在一地多牌、多頭管理、交叉管理、碎片化管理、管理目標沖突、保護區內違規開發等現象。中共中央發布的《深化黨和國家機構改革方案》提出由國家林業與草原局統一管理各類自然保護地,加掛國家公園管理局牌子。黨的十九大報告明確提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”,為貫徹落實中央政策,提出以下十條建議:

  一、厘清自然保護地的概念。在IUCN的自然保護地定義基礎上稍微修改,把重點生態功能區、生態保護紅線包括進來。自然保護地是指劃定用于保護生物多樣性、典型自然生態系統和自然資源的陸域或海域。自然保護地須具有很強的原始狀態和自然性。人造工程、人造景觀、人文歷史景觀原則上不包括,人為改造面積超過20%的,自然性很低,不應納入保護地。比如,水利風景區、農田、歷史人文景觀,不能納入自然保護地。

  二、明確設立自然保護地的目的。明確其目的是為了維持自然生態系統的正常運作,為物種生存提供庇護所,具有保存物種和遺傳多樣性,保持特殊自然和文化特征,科學研究,提供教育、旅游和娛樂機會,持續利用自然生態系統內的資源等多重目的。

  三、明確自然保護地與生態保護紅線的關系。生態保護紅線是在我國自然生態空間內對高生態功能區、生態敏感區、生態脆弱區,實施保護和嚴格管理的區域。自然保護地是在生態保護紅線內對高生物多樣性關鍵區、自然生態系統完整區、自然景觀典型區,實施特別保護和更加嚴格的管理。在自然保護地和生態保護紅線外,不是不保護,也要按照《環保法》等相關法律法規實施生態保護和管理。

  四、明確自然保護地分類體系。參考IUCN的六種分類方式,按照保護管理的嚴格程度、以及允許的人類活動強度來劃分類型。從保護最嚴格到持續利用進行排序。

  按管理屬性分類,可將我國自然保護地分為六類:自然保護區、國家公園、物種與種質資源保護區、自然景觀保護區、生態功能保護區、自然資源可持續利用保護區。

  按照管理命名分類,可將我國自然保護地分為九類:

  1.自然保護區:具有高生物多樣性的關鍵生態系統,以保護珍稀瀕危生物及其生境為主,也保護種質資源野生種群及其生境;

  2.自然保護小區:重要的物種棲息地,一般面積較小,季節性保護;

  3.國家公園:具有國家代表性、全球意義的大尺度、

  完整自然生態系統;

  4.森林公園:具有觀賞和游憩功能的保護性森林生態系統和景觀;

  5.草原公園:具有觀賞和游憩功能的保護性草原草地生態系統和景觀;

  6.濕地公園:具有觀賞和游憩功能的保護性湖泊、河流、濕地生態系統和景觀;

  7.沙漠公園:具有觀賞和游憩功能的保護性沙漠、戈壁生態系統和景觀;

  8.海洋公園:具有觀賞和游憩功能的海洋、海島生態系統和景觀;

  9.地質公園:具有觀賞和游憩功能的冰川、火山、地質遺跡和景觀。

  按照管理級別,可將我國自然保護地分為三級:國家級、省級和地市級。其中,國家公園不設省級和地市級。

  每個自然保護地原則上只設一塊“戶籍”牌子。國際生物圈保護區、國際重要濕地、自然遺產這些國際性牌子更趨向于品牌的性質,而不涉及管理體制和方式,可以加掛。自然保護地的游憩展示區實施旅游特許經營,可以按照申請評定A級景區的牌子,但是不得降低保護強度的要求。

  五、在我國自然保護地布局突出國家公園的主體地位。黨的十九大報告指出:“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。意味著我國的自然保護地體系要從以自然保護區為主體,轉變為以國家公園為主體。主體不是指保護地個數,而是指國家公園保護的面積、物種數、生態系統類型數、獨特景觀種類數和生態服務功能的物質量等五個指標,大部分指標可占自然保護地的50%以上。國家公園的空間尺度盡可能大;指標物種、旗艦物種、基石物種、傘物種盡可能齊全;生態功能結構盡可能完整;保護最科學最嚴格的區域。它是自然保護地的代表、也是最高標準,也是保護動植物種的最后避難地。在國家公園之外,可設立其他類型、省市級的自然保護地作為補充,以便更廣地覆蓋有保護價值的區域。

  國家公園建設要有統一的標準,成熟一個,發展一個,應嚴格審批,寧缺勿濫。建議:自然保護地面積占20%陸地面積;建立80個左右的國家公園,面積約占國土面積的5-8%;國家級自然保護區由目前的446個減少為200個左右,面積約占國土面積的5%左右。其他各類自然保護地1萬個左右,面積約占國土面積的10%左右,作為自然保護地體系的補充。

  六、制定我國自然保護地規劃體系。規劃體系可設四個層級:全國性的自然保護地發展規劃(十年)、單個自然保護地的總體規劃(五年)、專項實施方案(五年,包括監測與科研、種群恢復、生境修復、科普宣教、能力建設等)和年度計劃。

  七、明確自然保護地事權和支出責任劃分。原則上按自然保護地級別劃分中央和地方政府事權。國家公園和和國家級自然保護區,是自然保護地的核心,是國家生態安全的關鍵基礎,定位為中央事權,集體土地國家逐步贖回,人員和機構垂直管理,經費由全部國家財政支持。其余的自然保護地,定位為自然保護地體系的補充,主要定位為省級的地方事權,地方財政投入為主。發達省份,地方財政投入80%,中央財政投入20%的獎補經費。欠發達省份,地方財政投入50%,中央財政投入50%的獎補經費。

  八、明確自然保護地管理機構職責。包括:保護地范圍內的生態保護、自然資源資產管理、特許經營管理、社會參與管理、宣傳推介等,負責協調與當地政府及周邊社區關系,履行必要的資源環境綜合執法職責。自然保護地管理機構接受政府自然資源管理部門、生態環境部門監督。

  九、建設“一法、兩條例、六規章、多個規范性文件”的自然保護地法制體系。一法指制定《自然保護地法》,由全國人大常委會發布。兩條例指修訂《自然保護區條例》,制定《國家公園條例》,作為行政法規由國務院以總理令形式發布。六個部門規章指分別制定森林公園、草原公園、濕地公園、沙漠公園、海洋公園、地質公園的管理辦法,作為部門規章,由國家林業和草原局以局長令形式發布。多個規范性文件指制定各類自然保護地的管理技術文件。

  十、建立自然保護地行政執法機制。每個自然保護地成立綜合性的執行隊伍,承擔自然資源、環境保護等綜合執法職責。建立與資源部、環境部、公安等部門的執法合作機制,通報信息、交換證據、開展聯合執法活動等,接受中央環保督察和自然資源督察。

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